一 农村环境治理面临的问题和困境

大量统计数据和研究调查显示，长江经济带的农村地区面临污染排放量长期大于环境承载能力、污染防治设施不足、环境监管力度弱等问题。

（一）污染物质的产生和排放量大

农村地区的产业结构以种养殖业为主，与工业生产的点状污染源不同，种养殖业污染包括土壤侵蚀和流失、化肥农药的施用、农田污水灌溉、农村生活污水、畜禽粪便、淡水养殖、大气沉降、底泥二次污染等面状污染源，排放负荷复杂多变，排放路径与地形地貌、降雨、受纳水体的地理特征相关，污染物的输送量和时间地点也变化不定。这使要追踪农村污染的产生、转移、危害链条更加困难。尽管面源污染难以直接测量，但从物质平衡和物质转移的角度看，农用化学品的投入是产生这些污染的重要物质根源，因此可以从农用化学品的投入量入手分析农业生产类污染的变化情况。

在工业化和城镇化过程中，由于务农收益下降等原因，农户会选择农用化学品取代劳动投入，将劳动力转移到非农业以获得更多收益。在涉农统计指标体系中，化肥农药和农用塑料薄膜的使用量是标示农业现代化程度的重要指标。但是，这种现代农业尽管能节约劳动力提高产量，却易引发生态环境问题，在市场监督机制不完善的情况下，也易产生食品安全问题。长江经济带的农村地区，大多已从传统农业转变为大量投入农用化学品的现代农业。实际上，即使是交通不便的西南偏远山区，农户也会选择使用见效快的化肥、农药和除草剂，但对其带来的环境危害缺乏足够的认知。

施用化肥能快速补充土壤肥力，是提高农业产量的重要技术手段，从长江经济带各省市的统计数据可以看出，其化肥施用量大体上呈现先增长、后下降的走势。如湖北省2000年的化肥为247万吨，到2012年达到最大值355万吨，此后逐年下降，2018年下降到296万吨（见图1）。

图1 长江流域各省化肥施用量折纯量
资料来源：各省历年统计年鉴。

尽管近年来施用总量下降，但与其他国家和地区相比，长江经济带各省市施用在单位面积耕地中的化肥量仍然超标严重。2017年，长江经济带中化肥施用量最少的贵州省用量为14.12千克/亩，而江苏省和湖北省的用量都超过了40千克/亩（见图2）。而据世界银行统计，世界平均化肥施用量仅为9.37千克/亩，即使是农业高度现代化的美国，施用量也仅为9.34千克/亩。[3]过量施用化肥从经济和环境影响角度看都是不合理的：从经济角度看，随着施用量增加，化肥对农业产量增长的边际促进作用下降，而过量施用化肥会增加生产成本造成浪费；从环境角度看，过量施用的化肥不能为作物充分吸收，会滞留在土壤和水体中，破坏土壤结构，使土壤酸化板结，还会导致食品、饲料和饮用水中的有毒成分增加、水体富营养化等问题。

图2 各省市单位耕地化肥施用量
资料来源：化肥施用量数据来自《中国环境统计年鉴（2018）》，耕地面积来自《中国统计年鉴（2018）》。

农药使农民能方便地应对杂草和病虫害问题，能节约劳动力、提高产量，但也会毒害生态环境。有研究显示，粉剂农药有10%左右会附着在植物体上，液体农药有20%左右能附着在植物体上，仅有1%—4%接触目标害虫，40%—60%降落到地面，5%—30%漂浮于空中，总体平均约有80%的农药直接进入环境（Sharpley，1994）。这些农药如不能及时降解，会积累在生态系统中，危及生态系统和农产品质量安全。从图3可以看出，长江流域各省的农药施用量近年来已开始下降，但仍处于较高水平。

从单位耕地的施用量上看，各省市间有较大的差异。总体上看，中下游省市的施用量远大于上游地区。贵州省的施用量为0.2千克/亩，而江西省达到了1.9千克/亩，两者相差9.5倍（见图4）。

图3 长江流域各省市农药施用量
资料来源：相关省市统计年鉴。

图4 各省市单位耕地农药施用量
资料来源：农药施用量数据来自《中国环境统计年鉴（2018）》，耕地面积来自《中国统计年鉴（2018）》。

除化肥农药外，长江经济带的农业生产中还使用了大量的农用塑料薄膜。农用塑料薄膜主要用于农膜覆盖栽培，作为一种农业现代化技术，这种技术有助于增温、保湿，从而达到增产目的。但如果回收不善，塑料残膜会散落在农田里，它们在自然环境条件下难以降解，是一种长期滞留土壤的污染物，不仅对农业生态有危害，长期累积可能完全破坏土地资源的生产潜力。与近年来农药化肥施用量开始下降比较，长江经济带各省市的农用塑料薄膜使用量没有明显下降，一些省份的使用量甚至还在逐年增长中（见表1）。

表1 农用塑料施用量

单位耕地的塑料使用量大体上与地方经济发展水平正相关，各省市间存在较大的差异，最少的贵州省为0.75千克/亩，最多的上海市达到5.45千克/亩，两者相差7倍（见图5）。

图5 各省市单位耕地农用塑料施用量
资料来源：塑料施用量数据来自《中国环境统计年鉴（2018）》，耕地面积来自《中国统计年鉴（2018）》。

除了种植业的化学投入残留外，畜禽和水产养殖的残饵以及排泄物、农村生活废弃物也是农村地区重要的污染来源。2020年公布的第二次全国污染源普查结果显示，源于农业生产和农村生活的化学需氧量、氨氮、总氮和总磷排放量占全国排放量的比重分别达到73.08%、47.87%、61.20%、78.92%，对区域水环境和土壤质量造成严重威胁（见图6）。环境统计数据显示，2013年长江流域水质达到Ⅱ级以上的水体比率为52.5%，2017年下降到46.5%。同时Ⅴ类和劣Ⅴ类水体比率从4.3%上升到5.3%。部分地区土壤镉、汞、砷、铅超标，污染较重。[4]

图6 农业生产和农村生活污染排放占比
资料来源：《第二次全国污染源普查公报》，http：//www.gov.cn/xinwen/2020-06/10/content_5518391.htm。

（二）人居环境质量发展不均衡

长期以来，长江流域各省市的环境基础设施投资偏向城市，许多农村居民点的建设缺乏规划，大量小城镇和农村聚居点的生活污水和生活垃圾没有正规的收集网络和处置渠道，特别是经济发展水平落后的地区，环境“脏乱差”现象普遍存在，2017年，江浙沪的农村卫生厕所普及率和无害化厕所普及率接近全覆盖，而经济发展水平较低的中西部省市农村还有相当比例的旱厕，四川、贵州的农村卫生厕所普及率都在七成以下，安徽、湖南、贵州、云南农村的无害化厕所普及率在50%以下（见图7）。可见，本地区的农村人居环境质量存在很大的区域差异。

图7 2017年长江流域各省市农村改厕情况
资料来源：《中国环境统计年鉴（2018）》。

与其他省市相比，浙江省较早开始重视农村人居环境改造问题。2003年浙江启动“千村示范、万村整治”行动，该行动计划2003—2007年建成“全面小康建设示范村”1000个以上、完成村庄整治10000个左右。完成这一计划后，2008—2012年，浙江省以垃圾收集、污水治理等为重点，推进农村环境综合整治。到2017年年底，全省已累计完成约2.7万个建制村村庄整治建设，占浙江省建制村总数的97%，实现了生活垃圾集中收集有效处理全覆盖，41%的村实施了生活垃圾分类处理，90%的村实现生活污水有效治理。2018年，在其他省市开始响应和落实国家《农村人居环境整治三年行动方案》时，浙江省将农村人居环境“整治”改为“提升”，制订了《高水平推进农村人居环境提升三年行动方案（2018—2020年）》，将农村人居环境改善工作向“高水平推进”。浙江省的经验显示，改善农村人居环境不会一蹴而就，而是需要长时间投入的持续推动。从表2可以看出，除安徽、重庆市外，2018年其他中西部省市的乡镇生活污染处理水平仍处在低水平，特别是湖南省农村乡镇的污水处理率仅为5.80%，云南省农村乡镇的生活垃圾无害化处理率仅为12.67%，提高这些地区农村生活污染处理设施水平还有很多工作要做。

表2 2018年建制镇和乡生活污染处理设施水平

（三）环境管理效率低

由于污染源分散、基础设施薄弱，农村地区难以实现有效的环境监测。而传统的环境管理政策以城市工业污染源为目标，对农村污染源的适用性不强，也降低了农村地区的环境管理效率。

1.环境监管能力不足

与我国其他地区类似，长江经济带的农村环境质量监测仍处于起步阶段。按照2014年发布的《全国农村环境质量试点监测工作方案》的部署，到2020年，江浙沪对农村环境质量的监测点将覆盖所有县域，其他省市每个地级市选择至少3个县域，并要求已列入国家重点生态功能区监测评价与考核的县域全部进行监测，具体到每个县域，规定试点监测村庄数不少于5个。即使这一部署能够实现，考虑到农村地区广大的地域面积，环境质量监测在空间上覆盖度是不足的。而对规模化畜禽养殖、农村面源污染、农村环境整治效果方面的监测，不仅空间上覆盖不足，还存在监测频率低、监测项目少的问题，远不能满足对农村生态环境质量进行评估、考核、预警的需求。2013年前，长江经济带内县级环保局是农村环境保护的行政管理部门，绝大多数乡镇的环境管理基本上处于放任自由状态。长期以来，县级环保局也存在技术装配差、受地方政府牵制大、环境执法能力低等问题。按照中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于省以下环保机构监测监察执法垂直管理制度改革试点工作的指导意见》，2016年以来我国开始进行环保机构监测监察执法垂直管理制度改革，将县级环保部门原有的环境保护许可等职能上交市级环保部门，县级环保局调整为市级环保局的派出分局，由市级环保局直接垂直管理。县级环保部门的职责调整为环境执法和执法监测，不再受县级政府的管理。这种机构调整可能使县级政府在落实法律规定的环境质量责任方面出现缺位。例如，《中华人民共和国水污染防治法》规定，地方各级人民政府对本行政区域的水环境质量负责，要求省、市、县、乡建立河长制，分级分段组织领导本行政区域内江河、湖泊的水资源保护、水域岸线管理、水污染防治、水环境治理等工作。环保部门的剥离将使县级政府落实这些责任失去依托。另外，环境执法和执法监测离不开地方公安、司法等部门的协调配合，在体制上脱离地方政府及其他部门后，县级环保部门的联动执法难度也会增加。农村的基层乡镇没有环保部门的派出机构，以往由乡镇政府的工作人员兼任环保职能，在新体制下实现他们与环保部门的配合也存在困难。可见，经过机构调整，县及县以下的基层环境监管体制仍待理顺。

2.传统环境管理手段适用性差

通过学习引进国外先进的手段并将其与中国的国情相结合，我国建立的环境管理政策体系以“环境影响评价”“三同时”“排污收费”“环境保护目标责任”“城市环境综合整治定量考核”“排污申请登记与许可证”“限期治理”“集中控制”八项制度为核心。由于农村地区的污染源多小而分散，受经济成本和技术水平的制约，污染者很难采取污染防治措施，管理者也难以对污染行为进行有效的监测监管，这使以城市工业污染为管理对象的八项制度在农村环境治理作用有限。以排污收费为例（排污收费2018年并入环境税），虽然这一制度在削减工业污染和筹集污染治理资金方面发挥着重要作用，但农业面源污染物的来源和排放过程存在很大的不确定性，管理部门无法界定农用化学品施用者的排污责任，因此难以落实收费。尽管从理论上看，可基于养殖数量对畜禽养殖业实施排污收费，但有研究发现，由于农村熟人社会中从众、攀比和法不责众心理，基层政府缺乏落实“污染者付费原则”的手段和机制等原因，在实践中也难以对养殖户落实排污收费（郑黄山等，2017）。

外部性不是产生农村环境问题的唯一原因，甚至也不是最重要的原因。基础设施落后、劳动力外流等因素也显著影响污染排放。例如，许多农村生活环境“脏乱差”的主要原因是没有污水和垃圾收集处置系统，而不是居民选择乱排放。此时对居民收费罚款就是不适合的。在工业化和城镇化的拉动下，农村大量青壮年劳动力外流。许多村中常住人口不到户籍人口的50%，一些经济欠发达村的留守人口比例甚至低到20%左右，村庄“空心化”严重，劳动密集型活动难以开展。同时，留守农村的群体多为老人、妇女和儿童，受体力不足约束，他们更依赖加大农用化学品投入来增加产出，这成为单位耕地化肥农药施用量难以下降的重要原因。

3.环境建设投入效率不高

以往我国的环境投资主要面向城镇环境基础设施建设和工业污染源治理，农村人居环境整治资金的投入严重不足。有研究发现，2016年平均每个行政村的污水和垃圾处理投资为3.97万元。一些地方农村人居环境整治设施甚至处于空白状态（于法稳等，2018）。2017年以来各级财政投入向农村人居环境整治领域倾斜。2017年，长江经济带内村级公共设施投资较上年增长了24.22%，2018年比2017年增长了27.64%。其中污水和垃圾处理设施投资的增长率达到36.76%和129.68%。但目前长江经济带内农村环境整治的投资主体是国家财政和农户，乡村集体的投入很少（见图8）。在这种投资模式下，许多地方政府将精力过多用于申请国家财政资金上，资金投入的效率和投资精准性不高，易造成浪费。有研究使用村级调查数据，检验了农村环境治理项目投资决策瞄准性与改善环境污染的有效性，发现村集体投资的农村环境治理项目有更好的瞄准性，上级政府投资项目实施缺乏瞄准性（高秋风等，2017）。

图8 2017年长江经济带各省市农村改厕投资组成情况
资料来源：《中国环境统计年鉴（2018）》。

（四）跨行政区环境治理协调困难

我国的环境管理体系与行政体系挂钩，呈现条块分割的特点，法律规定每个地区行政单元对辖区内的环境保护工作负责。但环境介质的流动性使一个地区经济活动的环境影响往往不局限于行政管辖区内，例如，河流上游排放的污染对下游地区造成损害，湖泊周围不同行政区排放的废水会污染其共用的湖泊，某地区的退耕还林和生态修复工作不仅可减少当地的水土流失，还可能改善周边地区的环境质量、降低下游地区的洪涝风险。长江经济带内有许多跨行政区的河流和湖泊。对这些行政区来说，跨界水域有公共物品性质，如果其他地区不减排时某地区单独减排，河流和湖泊的水质也不会明显改善，同时如果其他地区进行污染控制，即使某地区不控污，它仍然可以从其他地区受益。因此河流沿线、湖泊周围的各地区有动力过度开发使用水资源，却缺乏动力对其进行足够的保护和修复，如果没有合适的交流平台和机制，它们之间难以进行环境合作。

为了维护国家生态安全，我国2011年编制了《全国主体功能区规划》，按照不同区域的资源环境承载能力、现有开发密度和发展潜力，将长江上游的一些地区划分为限制开发区和禁止开发区。这两类地区在经济发展项目的落地上面临诸多约束，还进行了大规模的退耕还林。在这个过程中，这些地区损失了部分经济利益和发展机会，而长江中下游地区则降低了洪涝风险、获得了更多的生态安全。从区域环境公平的角度出发，中下游受益地区应向生态修复地区提供补偿。由于水资源的自然分布差异和需求之间存在矛盾，我国实施了包括南水北调工程，在长江的一些流域也进行了跨区域的调水。水资源调出区不仅水资源可用量减少，还往往负有保护调水水质的任务，因此经济发展选择受到限制。从环境公平的角度出发，水资源调入区需要向调出区进行补偿。从20世纪80年代起，我国就开始探索开展生态补偿的途径和措施。目前仍存在自然资源产权界定不清晰，补偿过程中缺乏市场协商机制、补偿政策和补偿项目缺乏长效性等问题。现行的生态补偿资金来源以纵向财政转移支付为主，生态变化受益方和受损方直接谈判并进行横向补偿的案例不多。现行补偿模式建立在上级政府对下一级政府拥有巨大的支配权、政府对民众有巨大支配权的基础上。上级政府就可以把自己的规划强加给下级政府，把资源在下级政府之间来回“调拨”，由上级政府为环境资源定价，付出和得益的双方不用直接进行谈判、交易。但伴随经济发展，各级政府之间、政府与民众之间的利益分化越来越明显，不同利益集团对自然资源开发、利用与保护的权利和义务、补偿范围、补偿方式和生态服务功能价值存在较大分歧，由上级政府强制性“调拨”资源并给资源定价的模式受到巨大的挑战，亟须建立利益相关方协商谈判的机制和横向补偿渠道。