二 中等职业教育质量评价制度的变迁特征

1.变迁模式：以强制性变迁为主的制度供给特征

林毅夫^[5]根据制度的需求与供给分析框架及改革主体的不同，将变迁分为需求诱致性变迁和强制性变迁两种路径。诱致性制度变迁是指一群（个）人在响应由制度不均衡引致的获利机会时所进行的自发性变迁；强制性制度变迁是指由政府法令引起的变迁。强制性变迁以政府为主体，具体表现为通过行政权力、政府命令、立法手段等推行制度、变革制度，是一种强制性的自上而下的变迁路径，带有外在强制力驱动的特征。需求诱致性变迁以制度的基层主体为改革主体，是通过主体对潜在利益追求而发生的，是一种自发性的自下而上的变迁路径。需求诱致性变迁和强制性变迁这两者最大区别是：需求诱致性变迁表现为“自下而上”的变迁流程，强制性变迁表现为“自上而下”的变迁流程。

中国中等职业教育质量评价经历了以各省为主的办学水平的试点评价探索阶段、以国家为主的办学水平分类评价发展阶段、重点校调整与示范校认定相结合的动态调整阶段、教学工作诊断与年度质量报告为契机的完善阶段。中等职业教育质量评价制度经历了一系列制度变迁，各种评价制度的交错构成了一定时期的评价方向、重点、手段、措施及评价结果。在中等职业教育评价制度变迁过程中，政府通过教育主管部门颁布评价政策、规范等强制性措施，对各方的权利和利益进行调整，促成评价制度改革，引起了中等职业教育质量评价制度的变迁。在此变迁过程中，从评价政策与制度的制定以及改革的主体来看，主要表现为国家行政机关进行统筹，以各省、各部等行政机构为主实施评价。政府是评价制度的变迁主体，国家层面的教育部门、各部委的中专教育主管部门、各省的教育主管部门是中等职业教育评估政策的制定者，并起决定作用。从总体来看，国家与社会经济发展需求是评价制度变迁的重要动力，中国政府在各利益相关者的利益博弈中注重中等职业教育人力资源的市场供给数量，政府的利益需求成为制度变迁内部动力的重要组成部分。这种评价模式与中国教育管理制度发展模式基本趋于一致，中国的教育管理体制以自上而下的集权管理模式为主，教育领域的制度安排主要由政府进行。中等职业教育主体大多数具有公立性质，基本上由政府主办，其发展过程带有浓厚的政府色彩，政府集管理者、投资者、评价者于一身，质量评价制度改革在很大程度上受到政府的指导与约束。从总体来看，中国中等职业教育发展经历了从计划经济到市场经济、从规模扩张到质量提升，教育质量评价制度改革呈现出自上而下的强制性变迁特征。

2.执行模式：以政府为主的评价主体特征

中等职业教育质量涉及诸多利益相关者：政府、学生及家长（顾客）、学校、企业等，质量评价主体亦由诸多利益群体构成。从教育质量评价政策实施过程来看，评价主体主要包括政府（国家教育行政部门、行业主管部门、地方教育管理部门）、中等职业学校、社会机构、行业及个人（学生、家长）等。在实施评价时，主要依靠政府部门推进，社会团体、行业及个人的参与力量非常有限，比如，在试点探索阶段主要通过地方和部委进行试点评价；在发展阶段和动态调整阶段，职业教育质量评价仍以政府部门为主。直至《现代职业教育体系建设规划（2014—2020年）》（2014）、《中等职业学校办学能力评估暂行办法》（2016）明确提出支持第三方机构开展评价，政府开始委托第三方机构参与学校的数据处理、数据分析，形成省级评价报告或国家评价报告，同时要求评价程序透明，评价结果公开，接受社会监督。但是，纵观整个教育质量评价过程，中等职业教育管理主体和投资主体依然是政府机构，质量评价主体依然是政府，国家层面的教育部门、各部委的中专教育主管部门、各省的教育主管部门是中等职业教育在质量评价中重要的实施者，评价执行主体仍然以政府为主，单一化评价的主体特征仍然明显。

政府本身具有行政权力，且掌握一定的中等职业教育发展资源，所设定的质量评价标准具有很强的导向性，评价结果具有一定的权威性，易于被大众所认识和接受。但是，政府作为中等职业教育质量评价主体，就陷入了既是“运动员”又是“裁判员”的困境。而多方评价主体的参与和监督有利于解决单一政府评价的角色冲突，第三方评价责任的日渐加强对中等职业教育质量的科学评价产生了深远影响。2012年，由中国职业技术教育学会、教育部职业技术教育中心进行了第三方评价的首次尝试，通过大量的调查和研究，形成中国第一份由第三方机构评价的《中国中等职业学校学生发展与就业报告》（简称《报告》），具有一定的里程碑意义。《报告》从学生的角度反映职业教育人才培养质量，包括中等职业学校教育的基本情况、学生发展、学生就业、社会贡献等方面，内容较为全面。2013年，上海学校德育决策咨询课题组对本市30所学校进行了评价，构建了思想品德、学习和发展能力、职业素养、身心健康4个一级指标（包含13个二级指标、42个观测点）。第三方评价组织具备脱离各种利益平衡的条件约束，可以公平、客观地反映职业教育质量发展状况。但是，由于第三方组织存在于中等职业院校及其相关管理机构的外部，没有足够的行政权力，在获取信息资料方面存在一定的阻力，因此，第三方评价机构必须获得政府部门的授权和大力支持，充分获取职业教育内部的资料信息，才能客观地进行质量评价。

3.内容指向：“投入性”评价的路径依赖特征

长期以来，中国中等职业教育质量评价制度与范式形成了固化的思维模式，强调通过外在条件性评价来衡量中等职业教育质量，沿袭外在投入型为主的评价模式，具有典型的路径依赖特征。考察1985—2016年中等职业教育质量评价政策演变历程后发现评价政策侧重于关注投入性办学条件，具有典型“投入性”的办学条件评价特征，评价政策的制定具有一定的路径依赖性。比如《关于实施国家中等职业教育改革发展示范学校建设计划的意见》（2010）中，国家级示范学校的遴选指标包括学校管理、基础条件、校企合作、教育教学、办学效益5个层面和20个评价指标，评价指标大多涉及办学规模、办学条件，而涉及学生发展质量的评价指标仅有3个：毕业生“双证书”获得率、毕业生就业率、学生在相关专业领域技能大赛中获得的省级以上奖励。在国家级示范学校建设的70多个质量监测指标中，大多数指标仍然是建筑面积、设备总值、实训教室数量等资源投入性指标，涉及学生发展质量的评价指标仅有初次就业率、初次就业平均月薪、国家级技能大赛奖项3项，涉及学生发展的指标在评价体系中并未体现。2011年，教育部出台的《中等职业教育督导评估办法》中列出政策制度、经费投入、发展水平等4个层面30个评价指标，从政策建设、制度创新、总量投入、基础设施、教师队伍、发展规模、教育质量6个维度进行评价指标设计，其中涉及教育质量的有3项，包括中职毕业生初次就业率、中等职业教育的社会满意度、中等职业教育发展特色，与学生发展最直接相关的仅有“学生一次性就业率”这一项指标。同样，督导评估标准在整个指标体系变革的过程中，更多关注的仍是教育教学的保障条件，也是以投入性指标为主。虽然中等职业教育质量评价政策近期开始从条件性评价向“内涵性评价”的方向发展，但是，在具体评价标准的制定中，内涵性评价指标仍处于薄弱地位。

表1-2 1990年以来中国政府颁发的中等职业教育评价指标体系一览表

续表

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