第二节 《行政强制法》概述

《行政强制法》的制定和实施，对于建立和完善中国特色社会主义行政强制法律规范体系，规范行政执法机关及执法人员依法实施行政强制执法行为，都具有标志性的意义。

一、《行政强制法》的立法意义

我国《行政强制法》从研究起草到正式制定，即从1988年起草《行政强制执行条例》到2011年6月第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过《行政强制法》，整整经历了23年。《行政强制法》制定的意义是多方面的。这里仅从立法、执法和理论研究方面的意义进行阐述。

从立法上看，《行政强制法》的制定标志着我国行政行为立法的基本完备。2011年3月，吴邦国在十一届全国人大四次会议上郑重宣布中国特色社会主义法律体系已经形成。行政法体系无疑是中国特色社会主义法律体系的组成部分。就行政法体系而言，其以规范政府行政行为为主要使命，我国已于1996年制定了《行政处罚法》，2003年制定了《行政许可法》，2011年制定了《行政强制法》。《行政强制法》的制定，表明作为行政行为立法的三部曲，即《行政许可法》—《行政处罚法》—《行政强制法》已经完成。政府行政管理的主要环节，即审批许可—监督处罚—保障执行，都有了基本的法律依据，政府行政管理真正做到了“有法可依”。从立法状态上说，长期以来，我国有关行政强制不是没有法律规定，而是其规定处于“散”“杂”“乱”“滥”“重”状态。2011年《行政强制法》的制定，有利于结束这一状态。

从执法上看，《行政强制法》的实施有助于规范政府的行政强制行为，切实维护公民的合法权益。行政强制行为包括了以查封、扣押、冻结等为主要形式的行政强制措施和以划拨、强制拆除、代履行等为主要形式的行政强制执行，它是政府对社会进行管理所不可或缺的重要手段。《行政强制法》的实施，加强了对政府行政强制行为的规范，一方面对行政机关滥用行政强制权进行控制，严格保护公民的合法权益不受非法强制权的侵害；另一方面也依法赋予行政机关必要的行政强制手段，以防止执法“疲软”，影响国家法律秩序的维护和法律的有效实施。

从行政法学理论研究上看，《行政强制法》的制定和实施推进了我国行政法学理论的成熟，促进了法律与理论的融合。具体表现在：第一，长期以来，我国的行政法理论与行政法律存在“两张皮”的现象，法学概念与法律概念脱节，法学理论与法律实践脱节。《行政强制法》关于行政强制、行政强制措施和行政强制执行的定义及其相互关系，即行政强制=行政强制措施+行政强制执行的规定，与行政法学有关行政强制的概念和理论完全吻合。这无疑为我国行政法学的理论发展和行政法律的制定指明了一种理想模式。第二，相较于刑法学和民法学，行政法学理论还年轻，不够成熟。《行政强制法》关于行政强制的规定有许多创新，从而也促进了行政法理论的创新，推动了我国行政法学理论的成熟和完善。^[5]

二、《行政强制法》的法律属性

研讨《行政强制法》的法律属性，对于我们认识《行政强制法》的法律地位和作用，从而正确适用《行政强制法》是非常重要的。认识《行政强制法》的法律属性，应当把握以下几点。

（一）《行政强制法》是一部行政性法律

《行政强制法》是一部“行政性法律”。这里有以下三层含义。

第一，从法律形式上说，《行政强制法》是一部法律。按照《立法法》的规定，我国的法律形式有宪法、法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章等。法律是指由全国人大及其常委会制定的法律形式，由国家主席令发布。《行政强制法》于2011年6月30日由第十一届全国人民代表大会常务委员会第二十一次会议通过，中华人民共和国主席令第49号公布，显然它属于“法律”的范畴。

第二，从法律位阶上说，《行政强制法》是仅次于宪法的行政基本法。我国《立法法》第98条规定：“宪法具有最高的法律效力，一切法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章都不得同宪法相抵触。”第99条规定：“法律的效力高于行政法规、地方性法规、规章。行政法规的效力高于地方性法规、规章。”这说明，《行政强制法》的法律位阶低于宪法，但高于行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、规章，它应当比行政法规、地方性法规、规章优先适用。^[6]

第三，从法律内容上说，《行政强制法》是一部行政性法律。我国法律对社会关系是分类规范和分类调整的，所以法律有刑事法律、民事法律、经济法律、行政法律、社会法律等类别，尽管这种分类因法律内容的交叉性而显得并不绝对。从这种分类上说，《行政强制法》显然属于行政性法律。

（二）《行政强制法》是实体法与程序法的统一

实体法与程序法是法律分类的一对范畴。《行政强制法》既不是单纯的实体法，也不是单纯的程序法。它虽然规定了许多实施行政强制的程序，尤其是第三章规定了行政强制措施的实施程序，第四章规定了行政机关实施行政强制执行的程序，第五章规定了申请人民法院强制执行的程序，但同时而且首先规定了许多实体内容，如行政强制的主体、行政强制的种类和设定等。所以，《行政强制法》是集实体与程序于一体的综合性法律。

（三）《行政强制法》是有关行政强制方面的基础性法律

所谓“基础性法律”，往往具有以下几个特征：（1）它是法律，应当由全国人大或者全国人大常委会制定。行政法规、地方性法规和规章不能称为基础性法律。（2）它是一个综合性法律。基础性法律和某一领域的专门法律不同，它在内容上具有综合性。“综合性”是其“基础性”的条件。（3）它是一个统领性法律。“统领性”表现在该法所确立的立法目的、指导思想、基本原则和基本规则能够约束其他法律法规和规章的规定。除了该法本身明文保留“例外”和“但书”条款外，其他法律、法规和规章不得与其相抵触或不一致。（4）它是一个优先适用的法律。正因为基础性法律具有“统领性”，因而当其他法律、法规和规章的内容与它相抵触或不一致时，应当优先适用基础性法律，除非它有“除外”规定。

《行政强制法》是一个基础性法律。该法第3条第1款规定：“行政强制的设定和实施，适用本法。”这就意味着，它统领和约束着我国所有行政强制立法的规定，在法律适用上具有优先适用力，除非法律另有规定。

三、《行政强制法》的内容和适用

（一）《行政强制法》的内容结构

《行政强制法》共设七章71条。第一章总则，规定了制定本法的目的和依据、基本概念、法律适用范围、基本原则和指导思想。第二章行政强制的种类和设定，分别规定行政强制措施的种类和设定规则、行政强制执行的种类和设定规则，以及设定行政强制的程序要求和设定实施后的评估。第三章行政强制措施实施程序，分设三节，规定了行政强制措施的一般程序，还对查封、扣押、冻结强制措施之程序作出了特别规定。第四章行政机关强制执行程序，分设三节，规定了行政机关强制执行的一般程序，另对金钱给付义务的执行和代履行作出了专门规定。第五章申请人民法院强制执行，规定了人民法院受理、审查、裁定非诉行政案件的程序和要求。第六章法律责任，规定了行政强制机关及其工作人员、协助机关及其人员因违反行政强制法规定所应当承担的法律责任。第七章附则，明确了期限计算方法、法律法规授权组织对本法的适用，以及本法的生效时间。

（二）《行政强制法》的适用范围

《行政强制法》第3条规定：“行政强制的设定和实施，适用本法。发生或者即将发生自然灾害、事故灾难、公共卫生事件或者社会安全事件等突发事件，行政机关采取应急措施或者临时措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。行政机关采取金融业审慎监管措施、进出境货物强制性技术监控措施，依照有关法律、行政法规的规定执行。”这是对《行政强制法》适用范围的全面规定。理解这一条文，应当把握以下三点。

第一，有关行政强制的设定和实施，适用《行政强制法》。并且，《行政强制法》既约束对行政强制的设定，也约束行政强制的实施。有关行政强制的“设定”，其实是一种行政立法行为；有关行政强制的“实施”，乃是一种行政执法行为。这就是说，《行政强制法》既约束对行政强制的立法活动，其他法律、法规制定有关行政强制的内容，应当符合《行政强制法》的要求；又约束行政强制的执法活动，行政强制行为的实施，应当符合《行政强制法》的要求，特别是强制手段和强制程序。

第二，处理突发事件的强制措施不适用《行政强制法》。《行政强制法》第3条第2款是一个法律适用上的“除外”条款，它直接表明：行政机关为预防或制止自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等突发事件所采取的应急措施或者临时措施不适用《行政强制法》。突发事件是指突然发生，造成或者可能造成重大人员伤亡、财产损失、生态环境破坏和严重社会危害，危及公共安全的紧急事件，包括自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件等。为了应对突发事件，行政机关依据《突发事件应对法》《戒严法》《传染病防治法》等进行应急处置，这些应急处置手段有不少属于强制措施，但鉴于它的特殊性和应急性，就不适用《行政强制法》。《行政强制法》属于常态法，而应急处置适用“应急法”。

第三，金融业审慎监管措施和进出境货物强制性技术监控措施不适用《行政强制法》。所谓“金融业审慎监管措施”，系指我国金融行政监管机关，如中国人民银行、中国证券监督管理委员会及其地方派驻机构，为了防范和化解金融业风险，预防和制止金融违法犯罪，维护正常的金融秩序和相关主体的合法权益，根据有关法律和行政法规所采取的一些强制措施。如根据我国《银行业监督管理法》《证券法》《保险法》等法律及相关行政法规的规定，我国银行业监督管理机构可以依法采取责令暂停部分业务、对资金流出境外采取限制性措施、限制分红、限制资产转让、限制股东转让、对利润分配和利润汇出境外采取限制性措施。这些措施与传统的行政强制措施相比，有很强的专业性和独特性，不宜适用《行政强制法》。所谓“进出境货物强制性技术监控措施”，系指我国海关、检验检疫机关按照国家技术规范的强制性要求或者参照国外有关标准开展的针对出入境货物采取的强制性技术监控措施。这些措施包括有关机关依据《进出境动植物检疫法》及其实施条例规定，在国（境）外发生重大动植物疫情并可能传入我国时，可以采取的诸如下令禁止来自动植物疫区的运输工具入境或者封锁有关口岸，对可能受病虫害污染的进境各物采取紧急检疫处理措施等。这些技术性监控措施之所以不适用《行政强制法》，而适用有关法律和行政法规，是因为这些措施具有很强的专业性，其所应对的事件具有紧迫性和扩散性。