第一节 特色小镇的概况

一、基本概念

特色小镇从面世伊始就备受追捧。如此火爆的同时，有很多想参与特色小镇创建的政府及企事业单位、机构对特色小镇的总体概况还不甚明了。一哄而上地建设小镇发挥不出自身的特色、优势，很大程度上会阻碍小镇的进一步发展。因此，我们必须弄清楚特色小镇是什么？特色小镇有哪些玩法？到底该怎么玩？

国家发改委于2016年10月公布的《加快美丽特色小（城）镇建设的指导意见》对特色小城镇、特色小镇的概念及形态进行了明确的区分。特色小城镇是指以传统行政区划为单元，特色鲜明、具有一定人口和经济规模的建制镇。而特色小镇指的是聚焦特色传统产业、新兴产业，集聚多方发展要素，有别于行政建制镇和产业园区的创新创业平台。

特色小镇从字面意思来看，就是具有特色的小镇，然而这种望文生义的解读并不精准。我们可以参照浙江省对特色小镇的界定，即“相对独立于市区，区别于行政区划单元和产业园区，具有明确产业定位、文化内涵、旅游和一定社区功能的发展空间平台”。简要来讲其特点就是：介于城乡之间，地域特色突出，产业相对集中，历史文化保存较好。从长远发展角度来说，基于地方特色、资源优势、产业基础打造的特色小镇是统筹城乡发展一体化、经济可持续发展的强大后动力。

由于各省市创建特色小镇的目的、地方政策、重点建设规模内容、经济效益和运作模式等多方面的差异，在不同层面、角度上对特色小镇有不同的理解和要求。随着对小镇研究的深入，全国对于“特色小镇”的基本概念有了统一的理解。特色小镇是一个包容性的概念，是以人为本、非镇非区、特色产业、新兴产业、发展要素集聚的创新平台。小城镇则是作为特色小镇的载体，通过特色小镇发展带动、惠利于小城镇，两者之间相互促进、互为支撑。

二、建设背景

改革开放以来，随着经济发展的日渐良好，我国小城镇发展迅猛。小城镇自20世纪80年代开始数量明显增多，规划上更注重功能的完善，更重视提高周围社区的辐射影响力。但在良好的发展趋势背后，也存在着一系列亟待解决的问题。由于现有的小城镇大多数都是历史上就已经形成，有的小城镇社区功能不够完备，有的人口流失严重，有的缺乏科学规划及发展不协调等问题。这些都严重制约了小城镇自身的发展，阻碍了我国城市化的步伐。

如今，小城镇的发展问题，是关乎国家和民生的大事，是上至党的领导下至老百姓关注的重点问题。国家在“十三五”规划纲要、国家新型城镇化规划中明确提出要重点发展小城镇，完善小城镇格局，提高小城镇的城市化率。推进新型城镇化建设，优化城镇化布局，推动城乡协调发展，因地制宜地发展小城镇经济是现阶段带动我国经济转型和发展的重大举措，是促进社会和谐的有效方式。

在推动城镇化发展进程中，浙江省作为全国表率取得了显著的成就。不同于建制镇体系下的城镇化发展模式，“浙江模式”主要是以产业作为城镇发展的基础，积极整合各方资源，创新机制体制，驱动区域经济发展，建设开发小镇。由此特色小镇建设应运而生，全国各省市纷纷开始开展特色小镇的培育工作，国家发改委也推出了建制镇体系的特色小城镇和非建制镇体系的特色小镇的创建指导，期望能够更好、更快地促进小城镇的发展。

（一）“ 新农村建设”工作

为解决好“三农”问题，推动全面社会主义现代化建设，我国于2005年开始了“社会主义新农村”的建设工作。工作旨在从产业、教育、精神文明、基础设施等方面改善农村现状，为新型城镇化进程打好坚实的基础。建设“社会主义新农村”这一战略提出后，各地开始制定各项方针政策，落到实处，极大地提高了农村生产生活水平，改善了农村生产生活条件。

“新农村建设”的政策脉络：

（二）“新型城镇化”战略

新型城镇化的内涵是以统筹兼顾为原则，坚持以人为本，提倡走科学发展、新型工业化道路，以城市现代化、城市集群化、城市生态化、农村城镇化为发展方向，全面提升城镇化水平和质量。我国提出的“新型城镇化”战略，是在自身实践的基础上逐步发展和完善的战略方针，是远超于西方城市化和传统城镇化的发展模式。新型城镇化不仅是人口转移，还重在人口转变，重在质的提升，同时要求大中小城市在不同基础上要整体发展，全面加快城镇化进程。

战略提出10年来，随着新型城镇化战略的推动，我国的城镇化进程稳步提升，收效显著。据国家统计局统计，我国的城镇化率已经由2007年的45.89%提高到2016年的57.35%（表1-1、图1-1）。

“新型城镇化”战略的政策脉络：

（三）“新常态”经济

2013年12月10日，习近平总书记在中央经济工作会议上，首次提出“新常态”概念。这一概念的提出，意味着我国经济发展进入一个新的阶段，开始强调经济的可持续发展。总体看来，目前我国的城镇化发展已处于中后期阶段，为更好地适应我国中高速、优结构、新动力、多挑战的发展规划，以及“新常态”经济环境的变化，城镇化进程也需迈入新的阶段，城镇的发展方式亟待转变。

从本质上来说，城镇化建设要实现的并不是农村人口的“转移”，而是农村人口的“转变”。因为对农村人口单纯地进行转移，难以实现从农民到城镇市民身份的真正转变。随之而来会出现各种畸形的社会现象，比如农民工的户籍、家属、根基在农村，就业、劳动、生活在城市等。这种“半城镇化”现象存在着诸多经济发展不协调、社会不稳定因素。

针对城镇化建设过程中出现的问题，浙江省提出了“非镇非区”的特色小镇模式。特色小镇的发展模式是以政府引导、企业主导、市场化运作为原则，通过特色产业的集聚、人文历史的传承、基础设施的提升、人居环境的治理、体制机制的创新带动人口的集聚，促进农村人口就近、就地城镇化，从根本上解决“半城镇化”问题。中央对此模式给予了强烈的肯定，并将特色小镇的培育上升为国家行动，鼓励各省、自治区政府积极推进特色小城镇建设，为城镇化发展进程提供新动力。

三、建设意义

村镇经济是国民经济的重要组成部分，在我国村镇建设一系列工作的推动下，村镇经济获得了快速发展，并且极具中国特色。我国东南沿海地区由于其区位、政策等优势，村镇经济发展较好，经济实力较强，产业具备一定的规模，精神文明建设程度较高。但是在中西部地区，村镇经济受基础、区位等的限制，目前仍处在设施陈旧、资金不足、教育水平低、科学技术薄弱的状态，亟待进一步的发展。

总体来说，我国村镇建设还存在着很多问题，城镇化进程依旧任重道远，特色小镇作为我国现阶段城镇化进程的新引擎，对于发展推进新型城镇化建设具有重大的现实意义。

（一） 破解城乡二元结构，提升城镇化水平

城镇化建设是推动我国经济发展的必要要求，是促进我国社会进步的必然趋势。目前我国社会发展体制为“城市-乡村”的二元结构，这种二元结构制约了社会资源的优化分配，也制约着城镇化的进程。特色小镇作为承接平台，是农村农民就近、就地城市化的广大载体。整合多方资源合力打造连接城乡的特色小镇，将大大改善农村人口的转移现象，打破城乡二元的僵化结构，提高我国的城镇化水平，推进供给侧结构性改革。

1.提升小城镇的整体质量

根据2016年《中国工业化蓝皮书》发布的内容：中国工业化水平综合指数已达83.69，预计到2020年基本实现工业化，到2025年我国工业化水平综合指数将实现最大值100。

由此可见，我国的工业化发展进入到中后期阶段，但工业经济高速发展的同时也带来了劳动力、土地成本不断上升的问题，出现了产能过剩、资源过度开发的现象。在这样的经济背景下，依靠房地产项目开发、农副产品简单加工、资源低附加值开发的小镇发展难以为继，转型升级迫在眉睫。事物的发展是个扬长补短的过程，小镇建设也是如此。小镇的优势在于拥有大城市居民无比向往的青山绿水，拥有得天独厚的产业资源优势。这些“软价值”即是小镇的特色，是小镇的有利竞争力。

特色小镇建设需进一步完善小城镇基础设施水平，主打“特色”牌，提升小城镇“软价值”，全面提高特色小镇整体质量。

2.促进农村人口向城镇人口转变

西方国家的城镇化主要是依靠先进技术的应用引发农业现代化变革。而中国的城镇化主要依靠城市的简单扩张，通过城市土地和功能的向外延伸引发农村社会的变迁。城镇化的主题永远都是人的城镇化，通俗点说是指在二元结构中的弱势群体——农民的城镇化。尽管我国户籍人口城镇化率已经达到57.35%，但是人口或户籍的城镇化率却远低于土地的城镇化率。

我国村镇的城镇化水平较低，农业人口向市民化转变进程缓慢。村镇中各项产业、公共配套设施等发展都不完善，在村镇拉动内需上仍需加强推动力，依靠产业的进步来带动村镇经济的发展。发展建设特色小镇，社会条件、生态环境将得到改善，产业有条件进一步发展。届时将吸引更多的企业在小镇生根，人才在小镇聚集，一部分农民将向产业工人转化。如以化纤布纺织为特色的浙江绍兴柯桥镇、以毛纺织为特色的江苏江阴新桥镇、以棉纺织为特色的山东邹平魏桥镇，经过培育打造成特色小镇，其生产规模、技术水平、品种质量和市场占有率排名均居世界前列。再如山东青岛藏南镇，该镇的特色是农业产业园，4000多名农民就地解决了就业问题，就业后人均增收1.5万元。河北武强周窝镇，“日出耕作、日中做工、日落休闲”是当地农民的生活常态，该镇则以此种休闲农业的文化创意作为产业支撑，通过自身不断发展壮大，激发出村镇经济发展源源不断的内生动力。

3.凸显建制型小城镇的平台作用

2017年的政府工作报告中并未明确提出“特色小镇”的说法，而是将其并入“支持中小城市和特色小城镇”文章表述当中。我国2万多个建制型小城镇是城镇化建设的主体，是介于城市与乡村之间的重要平台纽带。在2016年住建部发布的第一批特色小镇名单中，127个特色小镇均为建制镇。从区位上来说，城市周边的建制镇通过特色小镇建设，可发挥分担城市功能的作用；从管理范围上来说，建制镇相比于非建制镇，在行政管理、组织实施、居民落户、土地使用、投融资信用等方面均具有显著优势，能够更成功、有效地推进特色小镇快速发展。

（二） 促进现有产业形态的转型升级

1.“产业+资本”造就新价值

作为经济“新常态”的突破口，特色小镇在得到中央的肯定后，就吸引了社会各方的密切关注，成为社会资本规划发展的新方向。一批相当有实力的大企业、龙头企业，如万科企业有限公司（简称“万科”）、碧桂园集团（简称“碧桂园”）、华夏幸福基业有限公司（简称“华夏幸福”）、美好置业集团股份有限公司、南山控股（集团）股份有限公司、蓝城集团等，始终坚持以产业立镇为原则，根据自身发展状况调整投资模式，将资金注入特色小镇，投资产业、完善基础设施，创造新的价值，从而形成了良好的资本回报。例如华夏幸福运营的河北大厂影视小镇，启动“人才孵化—产业基地”双驱发展，打造了影视制作的前期拍摄、后期制作、宣发交易的全流程产业，并且带动了人才孵化等相关产业。在产业机构上，小镇引入Base FX、金海岸影业、派格控股传媒、北京电影学院等企业机构；在运作模式上，吸取借鉴美国影视业先进运作模式经验，创造本土影视发展的基地，被业内人士誉为“中国唯一特别上路的影视小镇”。

2.为园区转型提供新思路

作为城市周边重点发展的块状经济，园区曾经风光一时，各种产业园区、工业园区、物流园区在全国遍地开花。随着社会环境、市场趋势的变化，一些产城分离、污染严重、技术水平不高的园区面临着要么整合、要么淘汰的窘境。特色小镇发展“产、城、人、文”的生态理念为园区的转型升级提供了思路。在有条件的园区，可以按照特色小镇的理念进行重新打造，重点扶持龙头企业，植入社区、文旅、医院、学校、企业总部等配套设施，吸引资本、人才、科技的集聚，促进园区向着可持续的方向转型升级。

例如青岛西海岸新区琅琊镇，为了提升自身经济发展水平，对生产的海产品和农产品做出提档战略，产品档次和价格变化的同时也带来了产品滞销问题。针对此问题，该镇引入信息技术，开始建设以“互联网+山情海韵”为特色的电商小镇，开发了全省第一家镇级电商平台，将电商平台作为基础更好地整合百家农场与商家的资源，组建了覆盖全国的电商网络，在产业建设的同时，重点对海岸线的环境问题进行整治，加强小镇生态的治理。

（三） 促成多元协同的治理模式

党的十八届三中全会提出以“社会治理”替代“社会管理”，“社会管理”主要是指政府和社会组织为促进社会系统协调运转进行规范管理，其中政府是管理的主体。“社会治理”不再是政府包干的模式，而是依据法律、道德、文化等手段，通过协商、协作的方式，由政府主导，社团组织、企业、公民等社会各方共同参与的“社会治理”。具体表现为：

（1） 产业协同。特色小镇是集产业基础、文化底蕴、社区功能的融合平台，产业是小镇发展的中流砥柱。小镇要以核心产业为主导形成产业链，通过龙头企业的培育和新企业的孵化、入驻形成产业集群，联动发展其他相关产业。相同产业、不同产业之间只有协同发展才能实现共赢。

（2） 城乡协同。小镇是城市和乡村的纽带，民约乡规、血缘亲情将农村、小镇、城市联结在一起。小镇要发展，就离不开与城市的联动。在小镇的治理中，城市与乡村的协同必不可少。通过借鉴城市的建设模式、吸引城市的高端科技和人才、疏解非大城市功能的产业等发展建设小镇，同时小镇也为城市输送产品、提供服务。

（3） 生态协同。特色小镇中的生态协同包含两个方面，一是自然生态，二是社会生态。拥有良好的生态环境是小镇最大的优势所在，小镇一切的发展都要以不破坏环境为前提，做到生态和谐；同时小镇建设要以人为本，注重人的感观与体验，促进社会各方和谐共进。