1.3 基本概念

1.3.1 制度和政策

本书所指制度，是建立在一定社会生产力发展水平基础上，反映社会价值判断和价值取向，由国家或国家机关所建立的调整经济社会活动参与人以及社会关系的具有强制性的由正式规则和非正式规则组成的规范体系。任何制度都具有特定功能，如林毅夫（Lin Yifu，1989）认为制度具有安全功能和经济功能。新制度经济学家认为制度的功能包括：降低交易费用、减少不确定性、外部性内在化、提供信息、共担风险、提供便利、抑制人的机会主义行为、安全、帮助人们形成合理的预期和激励（瞿喜宝、袁庆明，2006）。为更好发挥制度功能，需要制定相应的政策予以推动，即制定可达到的目标路线、可操作性的行动方案和有针对性的保障措施予以推动，保障制度安排能够有效对制度框架内的参与主体施加影响，激励、引导、约束参与主体的行为。因此，本书所指政策是国家或国家机关为保障某项制度充分发挥特定功能而制定的目标路线、行动准则、工作方法、保障措施的集合，通常表现为一系列法律法规、工作措施和行动方案。

社会保障制度是国家通过立法而制定的社会保险、救助、补贴等一系列制度的总称（奚洁人，2007）。社会保障政策是指政府在某种社会价值理念指导下，为了达成一定的社会目标期望，而制定的关于社会保险、社会救济、社会福利、社会优抚等方面的一系列战略路线、法律法规、条例办法的总和。社会保险政策是国家和政府制定的旨在保障劳动者在年老、疾病、伤残、生育、失业等风险发生时，永久或暂时失去劳动能力，从而造成收入中断或减少的情况下，仍能享受基本生活权利的社会保障政策。

1.3.2 失业保障制度与政策

失业保障制度是指对于非自愿性失业人员在失业期间无法获得必要的维持基本生活的经济保障时，由国家和社会提供帮助的制度。失业保障制度建立的理论基础是，就业水平是由一个国家或地区的经济活动水平决定，过高的失业率会伴随许多社会问题，造成社会成员之间收入差距拉大，成为社会不稳定因素。此外，失业还涉及社会公平的问题。政府通过建立失业保障制度应对失业问题，最主要方式是失业保险和失业救济制度，使失业者能维持一定的生活水准，并通过制度设计引导他们积极地参与劳动力市场活动。失业保障制度的主要内容包括：一是确定失业保障制度的覆盖范围；二是确定失业保障资金的来源和筹集方式；三是确定失业保障方式、待遇享受条件、待遇水平和标准；四是建立失业保障体系的管理体制。

失业保险制度是指国家通过立法强制实行，由社会集中建立基金，对劳动年龄内有就业能力并有就业意愿，由于非本人原因失去工作而无法获得维持生活所需工资收入的劳动者，提供一定时期物质帮助及再就业服务的社会保险制度。而失业保险政策是国家和政府制定的旨在保障劳动者因失业造成收入发生中断、减少甚至丧失的情况下，仍能享有基本生活权利的社会保险政策。