三、西藏农牧区公共服务供给存在的问题

农牧业目前仍然是西藏的基础产业，截至2015年底西藏的乡村人口有234.10万人，占总人口的72.26%，第一产业从业人员96.76万人，占总从业人口的41.2%。由于地理环境和历史等方面的原因，西藏农牧区基础设施建设滞后，经济基础薄弱，公共服务供给不足。

1．城乡一体化发展格局没有形成，城乡间公共服务供给不平衡

当前西藏在城乡居民收入、义务教育、医疗卫生、社会保障和基础设施建设等方面差距较大：

（1）城乡居民收入差距巨大。与国内其他地区相比较，西藏农牧区由于农牧业生产效益低、主导的大宗产品质量低、产业化经营水平低，从而导致了西藏农畜产品缺乏竞争力，制约了农牧民收入的增加。同时，由于地处青藏高原，降雨量少、无霜期短、复种指数低、土地相对贫瘠，要获得同样的产出，需种植更多的耕地，付出更多的物质投入和活劳动，造成生产费用水平较高。由于农牧业生产费用高、相对效益低、风险大，造成城乡居民收入差距拉大。2015年西藏全区居民人均年可支配收入12254元，其中，城镇居民人均年可支配收入25457元，增长15.6%；农村居民人均年可支配收入8244元，增长12.0%。二者之比为3.1:1，是全国城乡居民收入差距最大的地区之一（2015年全国城乡居民可支配收入之比为2.73:1）。

（2）城乡义务教育投入差距较大。尽管西藏的义务教育取得了长足的发展，但不可否认西藏城乡义务教育在经费投入和基础设施建设领域存在较大的差距。

一是城乡义务教育经费投入存在较大差距。城乡义务教育投入的差距主要体现在人均预算内教育经费支出方面，根据《中国教育经费统计年鉴2015》和《中国统计年鉴2015》的相关统计结果，西藏城乡义务教育投入在上述领域的差距较大，相关统计数据见下表。

从上表可以看出，西藏农牧区高中、初中、幼儿园生均教育预算经费支出均低于城乡的平均水平，其中初中城乡间生均教育预算经费支出相差3430.74元。

二是办学条件存在差距。西藏农牧区许多学校没有实验室、图书馆、阅览室、浴室等，教学仪器也不足，实验药品供应不全，实验教学开展不起来。

三是教师水平存在差距。首先，由于农牧区自然条件、生活条件较城镇有较大差距，尤其是高海拔地区、边境地区生活条件更差，难于吸引到高水平人才。相当数量的教师专业知识不过关、教学水平不高，难以胜任教学任务。其次，师资队伍结构不合理，很多学科都是由非专业教师任教，尤其是英语、数学、物理、化学等学科的专业教师非常缺乏。最后，现有的优质师资流失严重，一些中小学的教学骨干也逐渐向城镇或内地调动，更加剧了农牧区中小学师资力量不足的状况。

（3）城乡公共卫生资源分布不均衡。西藏医疗卫生资源呈现出整体分散、局部集中的特征，城乡之间差距较大。农牧区卫生资源严重短缺，卫生基础条件差，医护人员短缺，卫生服务水平低。综合医院、民族医院、妇幼保健院、疾控中心等主要分布在县级以上城市，大多数农牧区行政村和乡镇都设有卫生机构，但缺乏综合性医疗机构。在医疗设备的配备上，基层医疗卫生机构的设备较为落后且数量匮乏，缺少必要的维护和更新，乡镇基层卫生医疗机构现有的设备大多为老式X射线机、黑白B超等，而村级医疗机构大多仅有听诊器和血压计等，90%以上的医疗设备均集中在城市医疗机构中。

以2015年为例，医疗卫生机构共计1463个，总计床位14013张，其中城市床位为5343张，农村床位数为8670张。城市每千人医疗卫生机构床位数为10.94张，农村每千人医疗卫生机构床位数为3.25张，二者的比例为3.37:1。而与之对应的农牧民人口数量占西藏自治区人口总数的72.26%。城乡专业技术人员比例为4.19:1，城乡每千人卫生技术人员比例为3.52:1，每千人职业（助理）医师比例为3.64:1，每千人注册护士比例为7.4:1。

（4）西藏城乡社会保障供给不均衡。以最低生活保障为例，西藏城市最低生活保障制度建立于1997年，而农村居民的这一保障直到2007年才建立起来，不仅时间上存在较大差异，而且在投入方面差距悬殊，2016年西藏城镇居民最低生活保障标准为每人每月640元，即每人每年7680元；农村居民最低生活保障标准每人每年仅为2550元，城镇居民最低生活保障标准是农村居民的3倍多。

对临时救助而言，2011年西藏自治区人民政府通过《关于建立健全城乡困难群众临时生活救助制度的意见》，对临时困难群众的救助标准和原则进行了规定，城镇居民的临时救助按照最低标准的3倍救助，每年救助标准不超过5倍，但农牧民的补助标准则为最低保障的40%，年最高不得超过60%，最低保障的基数的差异导致城乡临时救助的严重不平衡。

（5）西藏城乡基础设施建设投入差距不断拉大。尽管西藏城乡基础设施建设取得较大成就，但城乡基础设施建设仍旧存在不平衡。从整体水平上分析，西藏公共基础设施建设水平落后于全国其他省（自治区、直辖市），城乡基础设施建设存在明显的不平衡。以2015年为例，西藏的全社会固定资产投资1342.16亿元，其中拉萨为546.04亿元，占投资总额40.68%，农林牧渔业完成投资82.93亿元，只占投资总额6.2%，足见西藏地区间、行业间固定资产投资的不平衡，而城乡之间固定资产投资额差距则更大。

2．公共服务供给主体单一，供给效率低下

由于历史原因，西藏和我国大部分地区一样形成了以政府为主导的公共服务单一供给主体的供给模式，这种模式在供给主体、供给方式、决策机制、筹资机制及监督机制上存在一定的缺陷。其决策程序一般来说是“自上而下”的，是从上级政府到下级政府再到农户这样的次序层层下达的。这样一来，上级就可以决定农牧区公共服务供给种类、供给数量、所需资金等，而不一定根据农牧民的具体需求来供给。农牧民是农牧区公共服务的受益主体，却没有获得相应的公共服务供给的决策参与权，成为被动的接受者。这种单一的政府供给模式导致了西藏农牧区公共服务供给的精准度不高、数量不足、质量不高、效率较低，无法满足农牧民物质、精神文化方面的需求，与广大农牧民多元化、个性化、差异化的生产、生活需求差距更大。

另外，西藏农牧区公共服务供给的效率也不高。农牧区公共服务不外乎涉及基础设施、农业生产服务、医疗卫生、社会保障、基础教育、环境保护、公共安全等方面。根据相关学者的研究，西藏公共产品供给总体满意度只有39.5%，评价层次为“一般”，而西藏农牧区公共产品供给效率只处于中下水平。西藏农牧区公共产品中，公共教育和公共安全、新型农村合作医疗和安居工程等供给效率较高，主要体现在教育设施、义务教育、社会治安、自然灾害救助、事故发生控制等方面；而与基础设施、农业生产服务、公共卫生、社会保障、科技文化体育服务、生态环境保护相关的公共产品供给效率较低，主要体现在道路建设、人畜安全饮水、农业技术推广及培训、农业市场及信息服务、卫生保健、健康知识指导、公众文化活动、公共体育活动、垃圾集中处理等方面，这些方面急需改善。

3．农牧区公共服务供给的监督机制不健全

健全的监督机制能够保证公共服务水平的提高，公共服务监督机制不完善，直接影响到西藏农牧区公共服务供给的质量与效率。主要表现在以下几个方面：

一是公共服务方面的信息采集困难。西藏农牧区地域广大、居民分散，村与村、户与户之间相距几公里甚至数十公里，加上农牧区信息服务基础设施投入不足，技术手段落后，如果要挨家挨户进行信息的采集、分析将要耗费大量的人力、物力、财力，而基层政府的资源相对较少甚至缺乏，致使公共服务供给缺乏有效的信息反馈，难于实现精准化供给。

二是公共服务的决策过程缺乏有效的监督。由于公共服务供给过程中普遍存在“信息不对称”的问题，农牧民很难了解相关的国家政策、决策过程、资金流向等方面的信息。再加上农牧民由于自身文化知识水平的局限，既缺乏民主监督的意识，也缺乏民主监督的能力，很少参与到公共服务的供给过程中，致使公共服务的决策过程缺乏有效的监督。

三是公共服务监督的合力机制尚未形成。虽然政府的相关审计和财政部门每年都对公共服务的资金使用情况进行审查、监督，但这种监督是政府的内部监督，是一种事后监督，难于从根本上消除公共服务供给过程中出现的设租、寻租等现象。人大、政协、法院、检察院等其他国家机关并未介入公共服务供给的全过程，监督的意愿、监督的形式、监督的手段、监督的效果都存在一些问题，也没有形成监督的合力机制。

四是缺乏网络等社会舆论的监督。网络和新闻媒体现在已经成为舆论监督的一个有效方式，但是由于农牧区电讯网络基础设施的落后，农牧民受教育程度的限制，导致网络监督没有发挥其应有的效果。