二、普惠金融体系建设的国际经验

（一）树立穷人信贷权是基本权利的新理念

强调穷人(6)信贷权是基本权利，每个人都有权拥有根据其需要取得基本信贷资源，以实现其应有的生活品质并参与经济发展的机会，是旨在为穷人提供服务的小额信贷或微型金融的基本逻辑。诺贝尔和平奖获得者、有着“穷人的银行家”之称的尤努斯博士把这种权利看作一种基本人权。他在谈到小额信贷时说：“贷款不仅是商业交易，而且如同普通食物那样是一种天赋权利。”(7)在小额信贷的倡导者看来，穷人获得贷款，不仅是把握机会、实现发展的诉求，更是作为人的基本权利。可见，小额信贷制度创新首先是金融伦理、金融发展观念的一次重大变革，它打破了“嫌贫爱富”的传统金融发展观，将穷人的信贷权视为基本权利，从而逻辑地树立起了平等、普惠的金融发展理念，并据此创新金融制度和服务方式，提供适合穷人特点、满足其需要的金融服务，极大地提升了穷人的信贷可及性。

尽管20世纪70年代以来，小额信贷运动在世界范围内广泛兴起，不同国家和地区根据自身的实际和需要对小额信贷发展模式进行了诸多的创新和发展，面向穷人的金融服务范围也从单一的小额信贷向小额的储蓄、信贷、保险、转账汇款等更广的范围扩展，进入了微型金融发展阶段，但在金融反贫困领域，秉承信贷权是基本权利的价值理念，坚持为“穷人”服务的定位始终没有改变，反而在更大范围内被响应和推崇。如2005年联合国在宣传“国际小额信贷年”时强调，只有尊重和保障人的基本信贷权利，建立能够有效地、全方位地为社会所有阶层和群体服务的金融体系，特别是向广大被排斥在正规金融体系之外的低收入群体与其他客户平等享受现代金融服务的机会和权利，才能使每个人都有机会参与经济的发展，从而实现社会的共同富裕。

作为一种天赋人权，信贷权寓于发展权之中，是发展权的应有内涵。根据联合国《发展权利宣言》（1986）的规定，发展权是一项不可剥夺的人权，发展机会均等是国家和组成国家的个人的一项特有权利。由于这种权利，每个人都有权参与、促进并享受经济、社会、文化和政治发展，并在这种发展中，所有人权和基本自由都能获得充分实现。而“机会平等”，即所有人在获得基本资源、教育、保健服务、粮食、住房、就业、收入公平分配等方面的机会均等，是发展权“权利结构”(8)的重要组成部分。很显然，在货币金融不可或缺的现代经济中，这里所说的“基本资源”，理应包括基本的信贷资源及其他金融资源。

（二）创新穷人金融的服务机制和服务模式

金融市场最基本的特征是交易成本和信息不对称广泛存在。一般的正规金融中介机构如商业银行，在处理交易成本和信息不对称问题中具有技术优势，这些优势构成金融中介机构存在的基础：①在处理交易成本方面，金融中介具有处理各类金融合约（如存贷业务）的技术专长，规模经济也使中介机构得以降低单位交易成本；②在处理信息不对称导致的逆向选择方面，金融中介除了收集和处理客户的信用记录以了解其诚信水平之外，还会要求贷款人提供担保品，或者要求贷款人拥有一定规模的自有资本作为损失发生的还款保证；③在处理信息不对称导致的道德风险方面，金融中介除了有对自有资本和担保品的要求，还对限制性契约进行执行和监督，等等。

然而，对于金融中介基于成本和风险管理框架所提出的上述基本要求，并不是所有具有融资需求的潜在客户都可以满足。低收入阶层、贫困人口和微型企业常常会因为居住分散，缺乏可信的长期信用记录、规范的具有公信力的报表等而存在较高的信息传递成本，以及因为缺乏传统金融中介可接受的抵押物和担保人，无法形成有效的还款制约机制而被排除在正规金融服务之外，形成所谓的“条件排斥”。在这种情况下，适应穷人特点和需要的小额信贷机构只能另辟蹊径，通过一系列完全不同于正规金融中介的特殊制度安排来解决交易成本和信息不对称问题。

其中，尤以以孟加拉国格莱珉银行为代表的小额信贷模式（又称GB模式）最为典型。在过去的几十年里，GB模式小额信贷机构通过小额度、整贷零还、小组联保、回访等一系列机制和制度创新，在无须抵押和担保的情况下保证了信贷资金的安全性，也提高了信贷资金的流动性，为营利性创造了条件。GB模式小额信贷的制度创新，克服了传统金融中介的制度瓶颈，让在传统中被认为没有信用能力的贫困人口成为信贷服务的对象，探索出了一套适合穷人特点的信贷服务模式，进而为消除穷人的“社会排斥”创造了条件。GB模式创新的核心制度或机制，主要是：①不同形式的团体贷款制度。在团体贷款制度下，那些相互之间比较了解且风险水平相近的借款人在借贷合约签署之前，会自动组合成联保小组并把风险较高的潜在借款人排除在小组之外。借助联保小组机制的信用发现功能，放贷机构可以把个体贷款模式下本应由自己承担的风险识别责任，部分转嫁给相互了解的潜在客户群体。此举既有助于克服信息不对称造成的逆向选择问题，也有助于降低放贷机构的交易费用。②动态激励机制。它是一种在多期重复博弈的环境中，将借贷双方对未来的预期和对历史记录的考察纳入合约框架，设计出的能够促进借款人改善还款行为的机制。它能用较小的贷款额度来进行尝试，以发现借款者的真实信用水平，在长期的重复博弈中发展借贷双方的业务关系和借款人的信贷记录。③分期还款制度。它要求借款人在借款和投资后不久，就每周进行一次还款，每次的还款金额根据贷款本金和全部利息之和除以总的还款次数来确定。这是一种基于“现金流”理念的贷款管理技术，事实上是将借款人可能从事的长期项目排除在外，提早发现潜在风险较大的贷款，进而降低小额信贷机构信贷风险，改善小额信贷机构财务健康状况。④担保替代机制。在GB模式小额信贷的全球实践中，替代性的担保品可以是某种形式的“小组共同基金”或“强制储蓄”，也可以是一般金融中介不愿意接受或者在正规金融市场上不受法律保护的某种动产，甚至可以是预期的未来收入和现金流。它们事实上强化了对借款人的还款约束，在一定程度上缓解了信贷交易中的道德风险问题。

小额信贷模式并非一成不变。就拿孟加拉国格莱珉银行的GB模式来说，其发展就经历了所谓“传统模式”的第一代乡村银行，以及被称为“广义化推广模式”的第二代乡村银行两个阶段。GB模式的传统模式向客户提供标准化、操作简单、规则明确的金融产品，该模式的缺点是缺乏灵活性，在客户出现违约的情况下，缺乏可行的补救措施。第二代乡村银行模式克服了传统模式缺乏灵活性的缺点，从多个方面完善小额信贷机制，为客户提供量身定做的、更为周到的金融服务。例如，传统模式实行团体贷款制度，小组成员之间负有连带担保责任，小组贷款一般采用“2＋2＋1”的贷款次序，即优先贷款给5人小组中最贫困的2人，然后贷给另外2人，最后贷给小组长，如果一个成员发生违约，则集体失去贷款资格。而在第二代乡村银行模式下，小组成员之间不再承担连带担保责任，也不用遵循先前的贷款顺序。再如，传统模式面向小组提供的贷款期限一般为一年，要求分期等额还款，即实行“整借零还”制度，并且借款人不被允许一次性提前还清贷款。而在第二代乡村银行模式下，贷款具有较灵活的期限，分期还款计划可以灵活处理，每次还款额度可以不等，期限也可以变化。除此之外，第二代乡村银行模式还取消了小组基金，并允许在发生违约的情况下，借贷双方在协商的基础上将贷款调整为灵活贷款。

综上，小额信贷（普惠金融的核心）实际上就是以创新的金融理念、手段和机制，为那些不能从传统金融机构获得贷款的穷人提供小额度贷款的一种制度安排。服务模式和机制创新是小额信贷的核心，也是其取得成功的关键。通过服务模式和机制的创新，小额信贷机构有效克服了一般性商业银行的制度瓶颈，使那些在传统金融制度框架下被认为没有信用能力的贫困和低收入人口成为信贷服务的目标群体，为贫困和低收入人口参与市场经济并分享经济增长福利开辟了一条行之有效的金融反贫困路径。

（三）因地制宜探索穷人金融发展模式和路径

孟加拉国格莱珉银行在金融扶贫方面取得的成就，使小额信贷在全球范围内迅速推广，但各国在推广小额信贷的过程中，并不是简单地照搬GB模式，而是根据各自特点因地制宜地探索和创新，形成了不同的发展模式。

1．非政府组织模式

孟加拉国格莱珉银行是非政府组织从事小额信贷的典型。格莱珉银行创建于1974年，20世纪80年代初在政府支持下转化为独立的银行，但实质仍是非政府组织。格莱珉银行实行商业化管理，要求同一社区内社会经济地位相近的贫困者在自愿的基础上组成贷款小组，相互帮助选择项目，相互监督实施项目，相互承担还贷责任；在小组的基础上建立中心会议，作为贷款交易和技术培训的场所；向农户提供短期、无抵押的小额信贷，但要求其分期还款，定期参加中心会议活动。对于遵守银行纪律、在项目成功基础上按时还款的农户，实行连续放款政策。如今，格莱珉银行仅以信用为基础，每年就向900万名贫困妇女发放25亿美元以上的贷款，同时维持着98.96%的还款率（2016年）。(9)

2．正规金融机构模式

印度尼西亚银行小额信贷部（Bri）是正规金融机构从事小额信贷的典型。印度尼西亚银行小额信贷部下设地区银行、基层银行和独立营业中心。独立营业中心自主经营，独立核算，可以自主决定贷款规模、期限和抵押，贷款发放与回收。机构内部实行激励机制，每年经营利润的10%在年末分配给员工。将银行的社会服务职能和营利职能分离，银行不承担对农户的培训、教育等义务。商业贷款利率（年利率32%）以覆盖成本为原则，借款者在6个月内按时还款，银行将每月返回本金的5%奖励。实行鼓励储蓄利率，存款越多，利率越高，该政策使Bri吸收了印度尼西亚农村约3300万农户手中的小额游资，储蓄成为其主要的贷款本金来源。Bri的高利率和鼓励储蓄政策，使经营机构实现了财务上的可持续。

3．正规金融机构与农户互助组织紧密合作模式

印度国有开发银行——印度农业和农村发展银行（Nabard）是将正规金融机构与农户互助组织（Shg）结合起来从事小额信贷的典型。该模式开始于1991年，Nabard及其合作伙伴（亦称互助促进机构，指基层商业银行/信用社/农户合作组织/准政府机构）对由15～20名妇女组成的农户互助组进行社会动员和建组培训工作，农户互助组内部先进行储蓄和贷款活动（俗称轮转基金，类似于国内的“会”），Nabard验收后直接或由基层商业银行间接向农户互助组发放贷款。Nabard对社会中介和金融中介服务的合作伙伴能力建设和员工培训给予支持，并对基层商业银行的小额贷款给予再贷款支持。

4．社区合作银行模式和村银行模式

社区合作银行（又称信用联盟）是完全由社员管理、自助式的金融机构，是民主的、不以营利为目的的金融合作社，由所有社员拥有并管理，每个社员有一票的投票权。村银行是国际社区资助基金会（Finca）开创的小额信贷组织，实行经济民主化的运作和市场利率的贷款。村银行一般建立在某个自然村庄的基础上，其运行基础和核心是村银行的互助小组。该小组由互相了解、愿意互相帮助与合作的30～50名邻居（通常是这些家庭中的主妇）组成。这种独特的模式可以利用社区信息和团体压力来解决信息不对称问题，其鲜明的特征是高度参与和经济民主化。

5．国家级小额信贷批发基金模式

孟加拉国批发式小额信贷机构——农村就业支持基金会（PKSF）独具特色，是一个成功的自主性批发小额信贷机构，受到国际小额信贷产业界的广泛关注和推崇。1990年，为集中管理国内外捐助机构和政府的扶贫资金，并推动小额信贷机构的持续发展，孟加拉国政府设立了PKSF。该基金会注册为非营利性股份制公司，注册资金1.7亿美元，由国内外赠款和国际金融组织贷款组成，其董事会成员由7名独立的社会知名人士组成，主席和其中2名成员由政府推荐，另外4名成员由15人组成的理事会推选（时任格莱珉银行总裁尤努斯教授即为董事之一）。PKSF仅为符合其标准的合作机构提供能力建设和免于担保的小额信贷批发业务。截至2003年年底，PKSF已接纳189家合作机构，通过它们为213万名贫困农户提供了1.65亿美元的小额贷款。

上述不同模式的成功实践表明，穷人金融服务体系建设并不存在什么“标准范式”，各国各地需要结合自身实际，因地制宜地探索和选择更适合自己的建设路径和发展模式。

（四）有效的政策和制度保障

穷人金融市场的特殊性，要求金融机构采取不同于传统的风险控制模式，通过金融制度和服务的推陈出新，提高机构弥补成本的能力。为激励这种创新活动，许多发展中国家的政府纷纷给予小额信贷或微型金融以合法地位，将其视为一国金融体系的有机组成部分而不是一个边缘化的存在，同时针对小额信贷或微型金融的特点制定专门的法律法规，实行不同于正规金融的监管机制，为穷人金融制度和服务创新创造相对宽松的制度环境。譬如，近年来，非洲国家微型金融机构数量逐年增加，业务量与客户量稳步提高，政府有效的政策和制度安排就在其中起了重要的引导和推动作用。第一，很多非洲国家的中央政府和地方政府积极创造推动微型金融市场进入和竞争的法律与监管环境，财政部、中央银行和其他政府机构普遍将微型金融作为金融体系内合法的金融活动。第二，一些非洲国家的政府经常会让私人部门参与到减贫战略的制定与实施中，并明确承认其在金融部门发展包括微型金融发展中的领导地位。由私人和非政府参与者牵头（而不是农业部、卫生部和地方当局等政府机构）微型金融发展，激发私人部门发展微型金融的积极性与责任感，有助于使微型金融牢牢嵌入整体金融体系内。第三，许多非洲国家的政府许可各类金融机构向穷人提供服务，控制大型金融机构对贫困人群的歧视性经营行为，尽可能减少不成熟的或限制性的管制以鼓励创新。第四，由于向贫困人群提供金融服务的成本高、风险大，许多非洲国家尽力避免对微型金融机构的贷款设定利率上限。(10)事实上，不只在非洲，在微型金融发源地的东南亚地区，有效的政策和制度保障同样不可或缺。孟加拉国格莱珉银行的成功，就部分得益于制度环境的包容和支持。例如，在格莱珉银行创办初期，孟加拉国中央银行和商业银行均允许尤努斯在银行内部进行小额贷款实验；在格莱珉银行的后续发展中，孟加拉国格莱珉银行不断进行的制度改进和创新也都没有遇到什么政策禁区。