第三节 城乡规划的实施

一、城乡规划实施的原则

城乡规划的实施，是经过法律程序批准的城乡规划设计方案的实施过程，在实施过程中应遵循以下原则。

（一）根据当地经济社会发展水平量力而行的原则

城乡规划实施的速度必须和经济、社会发展的速度相适应，与城乡政府能够提供的人力、财力、物力相适应。因此，城乡规划的实施必须尊重并符合社会经济发展的客观规律。城乡规划确定的城乡建设项目以及规划方案，应当按照国家规定的程序纳入国民经济和社会发展计划，否则无法达到城乡规划的立项状态，甚至造成诸如资源的浪费和环境的破坏等难以挽回的后果。

（二）尊重群众意愿的原则

城乡规划实施是一个综合性的概念，既是政府的职能，也涉及公民、法人和社会团体的行为。从根本上说，城乡规划的实施最终是为了给广大城乡群众的居住、劳动、学习、交通、休息以及各种社会活动营造良好的条件和环境。因此，群众有权参与到城乡规划的实施过程中来，群众的意愿必须在规划的实施过程中得以体现。

（三）有计划分步骤地组织实施的原则

城乡的布局和形态是长期的历史发展形成的，通过城乡规划来建设并改造城乡的布局形态并非一朝一夕能够完成的事情，而是需要相当长的时间，换句话说，城乡规划的实施具有一定的阶段性和长期性，必须有计划分步骤地进行，才能达到城乡规划实施的最理想状态。

二、城乡规划公布制度

城乡规划公布制度是指在规划报批前和批准后，采用适当的方式向全社会公布。

《城乡规划法》第二十六条规定，城乡规划报送审批前，组织编制机关应当依法将城乡规划草案予以公告，并采取论证会、听证会或者其他方式征求专家和公众的意见。公告的时间不得少于三十日。组织编制机关应当充分考虑专家和公众的意见，并在报送审批的材料中附具意见采纳情况及理由。

城乡规划批准后，组织编制机关应及时公布城乡规划，法律、行政法规规定不得公开的内容除外。

公布城乡规划有以下几个方面的作用：

1．有利于公众了解并参与城乡规划

公众可以通过向组织编制机关提交对草案的意见的方式参与到城乡规划的制订工作中。对公众的意见，组织编制机关应充分考虑，并将意见采纳情况及理由附在报审材料中。

城乡规划在批准后，组织编制机关应及时公布城乡规划，使公众了解城乡的性质、发展规模和发展方向、各项用地的布局、各项建设的具体安排等，调动公众参与城乡规划实施的积极性和主动性，并促使他们自觉遵守城乡规划，服从规划的管理。

2．有利于公众监督城乡规划的实施

《城乡规划法》第九条规定，任何单位和个人都应当遵守经依法批准并公布的城乡规划，服从规划管理，并有权就涉及其利害关系的建设活动是否符合规划的要求向城乡规划主管部门查询。任何单位和个人有权向城乡规划主管部门或者其他有关部门举报或者控告违反城乡规划的行为。城乡规划主管部门或者其他有关部门对举报或者控告，应当及时受理并组织核查、处理。

城乡规划的公布，增大了城乡规划实施过程的透明度，公众就可以对城乡规划区内的建设活动进行监督，发现问题及时举报，以便城乡规划行政主管部门能够及时制止和处理各种违法占地和违法建设行为。

三、建设工程选址意见书

（一）选址意见书概述

建设项目的用地选址是城乡规划得以实施的非常重要的一环，关系到城乡建设的性质、规模、布局，也关系到建设项目是否能够进行和建设用地是否合理。

所谓选址意见书是指建设工程在立项过程中，上报的设计任务书必须附有由城乡规划主管部门提出的关于建设项目选在哪个方位的意见。

《城乡规划法》第三十六条规定，按照国家规定需要有关部门批准或者核准的建设项目，以划拨方式提供国有土地使用权的，建设单位在报送有关部门批准或者核准前，应当向城乡规划主管部门申请核发选址意见书。前款规定以外的建设项目不需要申请选址意见书。

（二）建设项目选址意见书的内容

1．建设项目的基本情况，主要是指建设项目的名称、性质、用地与建设规模，供水与能源的需求量，采取的运输方式与运输量，以及废水、废气、废渣的排放方式和排放量。

2．建设项目规划选址的主要依据：经批准的项目建议书；建设项目与城市规划布局是否协调；建设项目与城市交通、通信、能源、市政、防灾规划是否衔接与协调；建设项目配套的生活设施与城市生活居住及公共设施规划是否衔接与协调；建设项目对于城市环境可能造成的污染影响，以及与城市环境保护规划和风景名胜、文物古迹保护规划是否协调。

3．建设项目选址、用地范围和具体规划要求。

（三）建设项目选址意见书的核发程序

选址意见书按建设项目审批部门的不同，分别由各级规划行政主管部门核发。建设项目选址意见书的核发程序分为以下几个步骤：

1．选址申请

建设单位在编制建设项目设计任务时，应向建设项目所在地的县、市、直辖市人民政府规划行政主管部门提出建设项目选址申请。

2．参加选址

城乡规划行政主管部门与发展和改革部门、建设单位等有关部门一同进行建设项目的选址工作，包括现场勘查，共同商讨，对不同的拟建地址进行比较分析，听取有关部门、单位的意见。

3．选址审查

城乡规划行政主管部门经过调查研究，分析和采用多方案比较论证，根据城乡规划要求对该建设项目选址进行审查。必要时应组织专家论证会或听证会进行慎重研究或者听取公众意见。

4．核发选址意见书

城乡规划主管部门经过选址审查后，核发选址意见书；核发选址意见书实行分级管理规划。

四、建设用地规划许可证制度

建设用地规划许可证是建设单位和个人提出建设用地申请，城乡规划主管部门根据规划和建设项目的用地需要，确定建设用地位置、面积、界线的法定凭证。它是申请工程开工的必备证件。

（一）划拨地的建设用地规划许可证

《城乡规划法》第三十七条规定，在城市、镇规划区内以划拨方式提供国有土地使用权的建设项目，经有关部门批准、核准、备案后，建设单位应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划许可申请，由城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围，核发建设用地规划许可证。建设单位在取得建设用地规划许可证后，方可向县级以上地方人民政府土地主管部门申请用地，经县级以上人民政府审批后，由土地主管部门划拨土地。

划拨地的建设用地审批程序分为以下几个步骤：

1．建设用地规划许可申请

建设单位在建设项目经有关部门批准、核准和备案后，向城市、县人民政府城乡规划主管部门提出建设用地规划申请。

2．现场踏勘

城乡规划行政主管部门受理了建设单位的建设用地申请后，应当与建设单位会同有关部门到选址地点进行现场调查和探勘，同时向其他相关部门（如环境保护、消防安全、文物保护、土地管理等方面的主管部门）征求意见。

3．审查总平面，核定用地面积

根据建设单位上报的总平面和相关设计，城市、县规划行政主管部门根据控制性详细规划和用地实际情况，依据合理用地、节约用地的原则，核定建设用地的位置、面积、允许建设的范围。

4．核发建设用地规划许可证

经上述审查合格后，城市、县规划行政主管部门向建设单位颁发建设用地规划许可证。

（二）出让地的建设用地规划许可证

《城乡规划法》第三十八条规定，在城市、镇规划区内以出让方式提供国有土地使用权的，在国有土地使用权出让前，城市、县人民政府城乡规划主管部门应当依据控制性详细规划，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件，作为国有土地使用权出让合同的组成部分。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。以出让方式取得国有土地使用权的建设项目，在签订国有土地使用权出让合同后，建设单位应当持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

出让地的建设用地审批程序分为以下几个步骤：

1．建设用地规划许可申请

2．审查出让的国有土地

城市、县人民政府城乡规划主管部门依据控制性详细规划，审核出让的国有土地，提出出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件。未确定规划条件的地块，不得出让国有土地使用权。

3．签订国有土地使用权出让合同

建设单位应签订国有土地使用权出让合同，合同内容应包括出让地块的位置、使用性质、开发强度等规划条件。

4．领取建设用地规划许可证

建设单位持建设项目的批准、核准、备案文件和国有土地使用权出让合同，向城市、县人民政府城乡规划主管部门领取建设用地规划许可证。

五、建设工程规划许可证制度

（一）建设工程规划许可证概述

建设工程规划许可证是对城市、镇规划区域内的建设项目，城乡规划主管部门向建设单位或个人核发的确认其建设工程符合城乡规划要求的证件。它也是申请工程开工的必备证件。

《城乡规划法》第四十条规定，在城市、镇规划区内进行建筑物、构筑物、道路、管线和其他工程建设的，建设单位或者个人应当向城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府申请办理建设工程规划许可证。

（二）建设工程规划许可证的核发程序

1．申请单位或个人需提交必要材料

申请办理建设工程规划许可证，应当提交使用土地的有关证明文件、建设工程设计方案等材料。需要建设单位编制修建性详细规划的建设项目，还应当提交修建性详细规划。

2．审批机关的审查

对符合控制性详细规划和规划条件的，由城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府核发建设工程规划许可证。

3．修建性详细规划和建设工程设计方案的总平面图的公布

城市、县人民政府城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府确定的镇人民政府应当依法将经审定的修建性详细规划、建设工程设计方案的总平面图予以公布。

六、乡村建设规划许可证制度

（一）乡村建设规划许可证概述

乡村建设规划许可证是对乡、村庄规划区域内的建设项目，城乡规划主管部门向建设单位或个人核发的确认其建设工程符合城乡规划要求的证件。

《城乡规划法》第四十一条规定，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设的，建设单位或者个人应当向乡、镇人民政府提出申请，由乡、镇人民政府报城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。在乡、村庄规划区内使用原有宅基地进行农村村民住宅建设的规划管理办法，由省、自治区、直辖市制定。在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设，不得占用农用地；确需占用农用地的，应当依照《土地管理法》有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。建设单位或者个人在取得乡村建设规划许可证后，方可办理用地审批手续。

（二）农用地转用

农用地转用指的是按照土地利用总体规划和国家规定的批准权限获得批准后，将农用地转为建设用地。建设占用土地涉及农用地的，应当办理农用地转用审批手续。用于非农建设有以下情形之一者，应当办理农用地转用审批手续：

（1）征用农村集体经济组织农用地的；

（2）农村集体经济组织使用本集体农用地的；

（3）需要办理农用地转用的其他土地。

因此，在乡、村庄规划区内进行乡镇企业、乡村公共设施和公益事业建设以及农村村民住宅建设的，不得占用农用地；如果确实需要占用农用地的，应当依照《土地管理法》的有关规定办理农用地转用审批手续后，由城市、县人民政府城乡规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

（三）乡村建设规划许可证的核发程序

1．提出申请

建设单位或个人向乡、镇人民政府提出申请。

2．市、县规划部门审核

乡、镇人民政府在受理申请后，报市、县人民政府城乡规划主管部门审核。

3．核发乡村建设规划许可证

审核通过后，由市、县规划主管部门核发乡村建设规划许可证。

七、城乡规划编制单位资格管理制度

2015年经过修订的《城乡规划法》对编制单位资格管理作出了如下修改：

将第二十四条第二款第二项修改为“（二）有规定数量的经相关行业协会注册的规划师”，并删去第三款。

修改后的《城乡规划法》第二十四条规定，城乡规划组织编制机关应当委托具有相应资质等级的单位承担城乡规划的具体编制工作。

从事城乡规划编制工作应当具备下列条件，并经国务院城乡规划主管部门或者省、自治区、直辖市人民政府城乡规划主管部门依法审查合格，取得相应等级的资质证书后，方可在资质等级许可的范围内从事城乡规划编制工作：

（1）有法人资格；

（2）有规定数量的经相关行业协会注册的规划师；

（3）有相应的技术装备；

（4）有健全的技术、质量、财务管理制度。

规划师执业资格管理办法，由国务院城乡规划主管部门会同国务院人事行政部门制定。

编制城乡规划必须遵守国家有关标准。